王 浩 孟现勇 ■ 

【政策背景】

8月16日出版的第16期《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《提高防灾减灾救灾能力》，强调要强化工程治理，针对关键领域和薄弱环节深入实施自然灾害防治重点工程，合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准，推进城市平急两用公共基础设施建设，加紧补齐北方地区防洪排涝抗灾基础设施短板。这一重要部署，把北方地区防洪从区域性、技术性问题提到了事关人民安危和国家安全的战略高度。

近年来，海河"23·7"流域性特大洪水、2025年7月下旬北京河北严重暴雨洪涝灾害等，均指向一个变化：北方地区降雨格局正在发生显著变化，而防洪工程布局和设防标准很大程度上还停留在以往相对少雨的经验之上。因此，补齐短板与提升标准构成应对新形势的系统性工程，两者辩证统一，需协同推进。

一、摸清北方防洪短板的底数

补齐短板，前提是把底数摸清。北方地区防洪的短板，是气候条件变化、历史工程布局、经济社会演进三重因素长期叠加的结果。

从气候条件看，北方地区少雨经验正在被打破。中国气象局发布的《中国气候变化蓝皮书（2026）》显示，21世纪初以来，华北、东北和西北地区平均年降水量总体呈波动增加趋势；2025年华北地区平均降水量为1961年以来第二多，华北雨季雨量与持续时间均创历史极值。水利部海河水利委员会在部署2026年水旱灾害防御工作时明确要求，加强对主雨带北移等气候变化的认识和准备。由此来看，北方地区正从"防旱为主"转入"旱涝并重、旱涝急转"的新阶段。

从工程基础看，北方地区防洪体系的设计前提大多形成于上一个气候阶段。以海河流域为例，现行防洪格局主要依据2008年国务院批复的海河流域防洪规划确定，中下游地区防洪标准为50年一遇，中等城市为20年至50年一遇，重点支流只有10年至20年一遇。全国现有水库中80%修建于20世纪50年代至70年代，且绝大多数是土石坝。更值得警惕的是"多年不行洪"带来的隐性风险：河道长期少水甚至干涸，淤积、耕种、违建逐步侵占行洪断面，一些蓄滞洪区人口和资产持续累积，"分得进、蓄得住、排得出、人安全"的基本功能被削弱。海河"23·7"流域性特大洪水后，水利部系统梳理出海河流域防洪减灾体系薄弱环节：雨水情监测预报"三道防线"存在短板，有些河流上游防洪控制性水库尚未建设、山区洪水直下平原，部分河道及堤防建设不达标，蓄滞洪区建设滞后特别是进退洪设施不完善，数字孪生流域正处于起步阶段和洪水"四预"能力不足。这五条，至今仍是北方地区防洪补短板的基本清单。

从承灾体看，风险重心正在向中小河流、山洪沟口和城镇边缘转移。2025年北京密云太师屯镇养老照料中心暴雨洪水特别重大灾害，是由于清水河流域持续遭遇强降雨，干支流洪峰叠加，引发超历史记录特大洪水，涌入养老照料中心造成的特别重大自然灾害。北方地区防洪短板，正越来越集中在"标准低、体量小、离人近"的末端环节。

二、提升设防标准须三方面发力

提高设防标准是一个科学命题，需要从基准、梯度、衔接三个方面同时发力。

标准的基准要重算。在气候变化与人类活动双重驱动下，水文过程的"一致性"和"平稳性"假设已被打破。这意味着，以历史资料系列推算出来的设计暴雨、设计洪水，可能已经系统性偏低。当务之急，是对北方地区重点流域和重要城市开展设计暴雨洪水成果复核算修订，把前十余年的极端样本纳入系列，把气候变化影响纳入频率分析，先回答"今天的50年一遇究竟是多少毫米、多大流量"，再讨论把标准提到几级。

标准的梯度要分区分类。防洪标准要以人的安全为最高权重设置梯度，重要城市、能源电力通信供水交通等生命线工程、人口高度密集区从高设防，并留出冗余；养老机构、学校、医院、在建工地、山区民宿等脆弱场所实行"高一档"设防或严格选址禁限；对山沟沟口、行洪河道、临坡临崖等高风险地段，更多依靠空间管控、避险搬迁和禁限管理降低风险，而不是一味加高堤防。这与《中共中央办公厅 国务院办公厅关于全面推进江河保护治理的意见》提出的"城镇发展、产业布局、基础设施建设要留出行洪排涝通道和蓄滞洪空间"是一致的。

标准的衔接要闭环。当前一个突出问题是，市政排水的雨水管渠设计重现期与水利排涝标准计算口径不一，河道防洪标准、城市排涝标准、管网泵站排水能力之间缺乏刚性衔接，容易形成"高标准堤防、低标准管网"的木桶效应。要建立流域防洪、区域排涝、城市排水三套标准的衔接机制，实行"河道—堤防—蓄滞洪区—排涝泵站—管网"全链条校核，任何一段不达标，整体设防能力就以最短板计。

三、补齐"蓄泄滞排"工程短板

"十四五"时期，我国建成大中型水库105座，实施病险水库除险加固17998座，系统治理中小河流3741条，完成七大江河干流重要堤防达标建设三年行动，初步测算洪涝灾害损失占国内生产总值比例由"十三五"时期年均0.28%下降至0.17%。2023年四季度，中央财政增加发行国债1万亿元，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。成绩之外，补齐北方地区防洪排涝抗灾工程短板，要从"蓄、泄、滞、排"等方面着力。

"蓄"要补控制性工程。北方地区特别是海河流域河流源短流急、洪量集中，部分河系上游缺少防洪控制性水库，山区洪水直下平原，演进时间以小时计。要加快流域控制性枢纽前期工作和建设，同步做好已建水库防洪能力提升、库容管理和安全鉴定，把土石坝、小型水库的除险加固转为常态化制度安排。

"泄"要恢复行洪能力。持续推进骨干河道重要堤防达标建设，抓好清淤疏浚、清障和穿堤建筑物整治，让多年不行洪的河道恢复设计过流能力；北方地区入海通道、平原排水干渠的能力核算要与上游洪量重新匹配。

"滞"要让蓄滞洪区真正管用。海河流域28处蓄滞洪区在海河"23·7"流域性特大洪水中启用8处，暴露出进退洪设施不完善、围堤隔堤薄弱、安全设施不足等问题。要加快蓄滞洪区工程和安全建设，严格空间管控，严控人口迁入并引导区内人口有序外迁；用好2025年6月13日施行的《蓄滞洪区运用补偿办法》，让蓄滞洪区"该用敢用、用后能补"。

"排"要把城市防洪纳入流域防洪体系。按照"拒、绕、排"的思路，把城市防洪纳入流域防洪整体布局，健全洪涝联排联调机制，推进平急两用公共基础设施建设，提升轨道交通、地下空间、高层建筑和城市生命线工程的设防水平与冗余备份。

此外，要把治理重心向下沉。中小河流、山洪沟、村落沟口是北方地区人员伤亡的集中区，必须从"治大江大河"扩展到"治小流域、治沟口、治村落"，逐流域编制治理方案，逐沟口落实避险措施。

四、把标准优势转化为防御胜势

硬件设施的完善与设防标准的提升，最终要靠能力去执行、靠责任去落实。

监测预报要延伸到末端。加快构建气象卫星和测雨雷达、雨量站、水文站组成的雨水情监测预报"三道防线"，在北方山区、中小河流加设密布设，消除"看不见、测不准、报不快"盲区；推进洪水预报从确定性预报向概率预报和集合预报转变，用情景预演支撑决策。

预警要直达责任人并刚性挂钩响应。健全递进式预警和"叫应"机制，打通到乡镇（街道）、到村（社区）、到人的"最后一公里"，把预警与停工停课、交通管控、转移避险刚性绑定，避免"预警响了、行动没动"。

预案要按极限情景编制。极端灾害必须以极限思维应对，精准高效预报预警必须加紧发力，转移避险必须考虑多种因素，流域性洪水必须全流域协同，临灾之时必须坚决果断。养老机构、学校、医院等特殊场所，要实行汛期清单化管理，做到该转移的提前转、坚决转。

法治与责任要形成闭环。推动防洪法修订，健全蓄滞洪区管理、河道管理等制度规定；建议把防洪排涝设防标准执行、行蓄洪空间管控成效纳入地方党政领导干部考核，让"重发展轻安全、重救灾轻预防"的政绩观偏差真正得到纠正。

北方地区防洪不是一时一地之事。只有把设防标准的基准算准、梯度排好、衔接打通，把工程短板补上，把责任链条扣紧，才能在气候变化带来的新形势面前，守住人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击的底线，以高水平安全护航高质量发展。

（王浩系中国工程院院士、水利部参事咨询委员会委员，孟现勇系九三学社中央农林委委员、中国国际科技促进会水利工程技术分会副会长）

— 本文来源：中国应急管理报 2026年9月14日 第3版